Kommunalsteuer:
GPLA-Prüfung, Bedarfsprüfung und Nachschau
von Robert Koch

Die Kommunalsteuerprüfung erfolgt seit Jänner 2003 im Regelfall im Zuge der "gemeinsamen Prüfung aller lohnabhängigen Abgaben" (GPLA) – und zwar entweder durch das für die Lohnsteuerprüfung zuständige Finanzamt (§ 81 EStG 1988) oder durch den für die Sozialversicherungsprüfung zuständigen Krankenversicherungsträger (§ 41a Abs. 1 und 2 ASVG). Der operative Lenkungsausschuss eines Bundeslandes (OPLAUS), welchem auch die Vertreter der Städte und Gemeinden angehören, erstellt im Voraus den Jahresprüfungsplan.

Wie können nun aber die Gemeinden ihren individuellen Prüfungsbedarf effizient abdecken?

Übersicht

1. Allgemeines

a) Grundlagen, Aufgabenstellung
b) Regulärer GPLA-Prüfungsplan und Kommunalsteuerprüfungen
c) Kommunalsteuerkontrollen außerhalb des regulären GPLA-Prüfungsplans

2. Grundlagen der Bedarfsprüfung und der Nachschau (Tabellarische Übersicht: Unterschiede und Voraussetzungen dieser beiden "Wege")

3. Besonderheiten der Bedarfsprüfung

a) Vorschlagsrecht der Gemeinden
b) Vermeidung von Doppelprüfungen (Abstimmung mit dem GPLA-Prüfungsplan)
c) Anzahl der Bedarfsprüfungsfälle je Gemeinde
d) Überwachung der tatsächlichen Durchführung von zugesagten Bedarfsprüfungen
e) Rückmeldung und Umsetzung der Prüfungsergebnisse

4. Besonderheiten der Nachschau

a) Umfang des gesetzlichen Nachschaurechtes
b) Vermeidung von Nachschauen in GPLA-Prüfungsfällen
c) Nachschauen zur Vermeidung von Prüfungslücken (in Abstimmung mit dem GPLA-Prüfungsplan)
d) Nachschauen nach bereits erfolgter GPLA-Prüfungsdurchführung

5. Zusammenfassung

1. Allgemeines

a) Grundlagen, Aufgabenstellung

Über das neue seit 1.1.2003 auf Basis des § 14 Abs 1 Kommunalsteuergesetz 1993, BGBl 819/1993 idF BGBl I 132/2002 (2. AbgÄG 2002), geltende Prüfungssystem und die seitens der Gemeinden notwendigen Vorbereitungsmaßnahmen wurde bereits mehrfach in den Steirischen Gemeindenachrichten, in der Zeitschrift Kommunal, in unseren Informationsveranstaltungen in den Bezirken, auf unserer Internet-Homepage, mit E-Mail-Rundaussendungen und über die Schriftenreihe des Österreichischen Gemeindebundes informiert.

Dieser Beitrag erläutert, wie Gemeinden unter der Voraussetzung des grundsätzlich "ausgelagerten" Prüfungswesens ihren Prüfungsbedarf optimal abdecken können.

b) Regulärer GPLA-Prüfungsplan und Kommunalsteuerprüfungen

Zwecks Erstellung und Abstimmung des Prüfungsplanes unter den drei Lohnabgaben erhebenden Einrichtungen (Gemeinden, Finanzverwaltung, Krankenversicherungsträger) wurde für jedes Bundesland der Ihnen bekannte OPLAUS eingerichtet.

Ausgangspunkt des dabei erstellten Prüfungsplanes bildet der Prüfungsbedarf der Krankenversicherungsträger, orientiert an der jeweils letzten Sozialversicherungsprüfung und den für die Krankenversicherungsträger anzuwendenden Verjährungsbestimmungen, sodass möglichst eine Vollprüfung der Sozialversicherungsbeiträge, umgesetzt durch lückenlose Anschlussprüfungen, erreicht werden soll. Der typische GPLA-Prüfungszeitraum umfasst somit etwa 3 bis 4 Jahre.

Nachdem weder das für die Lohnsteuerprüfung zuständige Finanzamt noch der für die Sozialversicherungsprüfung zuständige Krankenversicherungsträger die Zeiträume bereits abgeprüfter Sozialversicherungsbeiträge für die jeweils anderen Behörden (jeweils spiegelbildlich entweder Finanzverwaltung + Gemeinde oder Krankenversicherungsträger + Gemeinde) neuerlich aufrollen, bedeutet dies, dass Abgabepflichtige, welche in letzter Zeit von einem Krankenversicherungsträger geprüft wurden, in der Übergangszeit grundsätzlich nicht mehr auf den Prüfungsplan gelangen – und zwar auch dann nicht, wenn eine Lohnsteuer- oder Kommunalsteuerprüfung schon lange (zB 5 Jahre oder länger) zurückliegt.

Achtung: Sämtliche zu Beginn des Jahres 2003 von einem Krankenversicherungsträger abgeprüfte Zeiträume werden damit bei entsprechend gegebenem Überwachungsbedarf der Gemeinde hinsichtlich dieser Zeiträume automatisch zu Bedarfsprüfungs- oder Nachschaufällen!

c) Kommunalsteuerkontrollen außerhalb des regulären GPLA-Prüfungsplans

In der Vollfunktion und "Endausbaustufe" der GPLA soll eine lückenlose Vollprüfung aller Lohnabgaben bei allen Abgabepflichtigen erreicht werden. In dieser dazu wohl mehrjährigen Übergangsphase sind allerdings Prüfungslücken – bedingt durch die bisher unterschiedlichen Prüfungszeiträume – durch das System fix vorgegeben.

Natürlich kann sich aber auch in dieser Zeit beim Finanzamt oder bei einer Gemeinde die Notwendigkeit ergeben, die Bemessungsgrundlagen von lohnabhängigen Abgaben auch bei anderen (zB Ende 2002 vom Krankenversicherungsträger geprüften) Abgabepflichtigen verlässlich in Erfahrung zu bringen (zu prüfen). Welche Möglichkeiten bestehen nun in einem solchen Fall?

§ 14 Abs 1 KommStG 1993 sieht dazu zwei Möglichkeiten vor: Entweder die Anregung einer Bedarfsprüfung oder die Durchführung einer Nachschau. Letztere richtet sich nach wie vor nach § 118 Steiermärkische Landesabgabenordnung, LGBl 158/1963 in der Fassung LGBl 69/2001 (LAO).

2. Grundlagen der Bedarfsprüfung und der Nachschau

Die Unterschiede und Voraussetzungen dieser beiden "Wege" finden Sie in nachstehender Übersicht:

3. Besonderheiten der Bedarfsprüfung

a) Vorschlagsrecht der Gemeinden

Nachdem die Gemeinden das Recht haben, Bedarfsprüfungen "vorzuschlagen", ist nach Bekanntgabe dieser Prüfungsansinnen (Muster Nr. 132) nicht automatisch gewährleistet, dass die gewünschten Prüfungen auch tatsächlich statt finden. Dies ergibt sich dem Umstand, dass natürlich Finanzverwaltung und Krankenversicherungsträger selbst von Haus aus schon einen sehr dichten Prüfungsplan zu erfüllen haben und auch Finanzverwaltung und Krankenversicherungsträger selbst außerplanmäßige Bedarfsprüfungen bei natürlich begrenzter Gesamtprüfungskapazität in den Prüfungsplan aufzunehmen haben. Es ist aber seitens der Gemeinden legitim, bei dieser Bedarfsprüfungsanmeldung bis zu einem bestimmten angemessenen Zeitpunkt eine verbindliche Rückäußerung über die zu erwartende oder nicht mögliche Bedarfsprüfung zu erbitten, sodass die Gemeinde rechtzeitig über die erforderlichen Daten verfügt, bei welchen Betrieben und Zeiträumen ansonsten noch eine Nachschau oder andere verfahrensrechtliche Maßnahmen durch die Gemeinde zu erfolgen hätten.

b) Vermeidung von Doppelprüfungen (Abstimmung mit dem GPLA-Prüfungsplan)

Des Weiteren besteht ein erklärtes, elementares und allgemein ausdrücklich anerkanntes Ziel der GPLA in der Vermeidung von wiederholten Prüfungshandlungen, also der Vermeidung von GPLA-Prüfungen und Nachschauhandlungen der Gemeinden für denselben Abgabenzeitraum. Auch aus diesem Grund ist der OPLAUS mit Gemeindevertretern, welche den Prüfungsplan (zur ausschließlich internen Verwendung) kennen, besetzt: Äußert eine Gemeinde Bedarfsprüfungswünsche für eine bestimmte Anzahl von Betrieben, so wird dieser gemeldete Bedarf bereits im Vorfeld von den gemeindlichen OPLAUS-Mitgliedern mit dem bereits bestehenden Prüfungsplan insoweit abgestimmt, als nur mehr die nicht auf dem GPLA-Plan befindlichen Abgabepflichtigen (bzw vom Prüfungsplan nicht erfasste Teilzeiträume der am GPLA-Prüfungsplan aufscheinenden Abgabepflichtigen) über die Gemeindevertreter des OPLAUS als Bedarfsprüfungswunsch in das Gremium eingebracht werden.

c) Anzahl der Bedarfsprüfungsfälle je Gemeinde

Zur Anzahl der gewünschten Bedarfsprüfungsfälle ist anzumerken, dass diese nach Ansicht des Gemeindebundes "mit Außenmaß" ausgewählt sollte: Gemeinden, welche auch bisher schon lückenlos die Kommunalsteuer-Selbstbemessung geprüft haben, werden diese Vorgabe legitimer Weise auch weiterhin mit dem Instrument mit der Bedarfsprüfung zu erreichen versuchen. Im Gegenzug wird allerdings für Gemeinden, welche Kommunalsteuerprüfungen in Eigenverantwortung bisher nur sehr lückenhaft oder gar überhaupt nicht durchgeführt haben, weniger Verständnis für eine plötzlich um 180 Grad geänderte Überwachungsstrategie vorherrschen...

d) Überwachung der tatsächlichen Durchführung von zugesagten Bedarfsprüfungen

Wenn bestimmte als Bedarfsprüfungen angemeldete Prüfungen wider Erwarten doch nicht statt finden (ersichtlich aus fehlenden Ergebnis-Rückmeldungen über FinanzOnline), wäre von Zeit zu Zeit in der Abgabenverwaltung der Gemeinde zu überprüfen, ob nicht auch für diese Fälle noch (rechtzeitig!) eine Nachschau einzuplanen wäre.

e) Rückmeldung und Umsetzung der Prüfungsergebnisse

Gewöhnlich – dh außer es ist Gefahr im Verzug – werden die Kommunalsteuer relevanten Prüfungsdaten über FinanzOnline an die Gemeinde rückübermittelt. Im theoretischen "Idealfall" reicht der Abgabepflichtige oder sein Vertreter (selbstständig oder nach Aufforderung) im Sinne des § 112 LAO eine entsprechend berichtigte Kommunalsteuer-Erklärung ein (Muster Nr. 151).

Vergessen Sie bitte nicht, dass ansonsten die GPLA-Ergebnisse im Sinne des § 153 Abs 2 erster Satz durch die zuständige Abgabenbehörde (in erster Instanz somit durch den Bürgermeister) bescheidmäßig umzusetzen sind (Muster Nr. 152). Die Zahlung eines allfällig sich ergebenden Differenzbetrages genügt nicht, da dies nur eine jederzeit rückzahlbare oder gegenverrechnungsfähige Überzahlung (Gutschrift) nach sich zieht.

Wenn der Abgabepflichtige auf einen von Ihnen erlassenen Bescheid hin das Rechtsmittel der Berufung ergreift, muss gemäß § 232 LAO eine Entscheidung über die Berufung ohne unnötigen Aufschub, längstens binnen 6 Monaten, zugestellt werden. Dies kann im Wege einer Berufungsvorentscheidung (§ 206 LAO) oder im Wege einer Berufungsentscheidung (§§ 212 ff LAO) erfolgen. Wie allenfalls erforderliche Ermittlungen im Berufungsverfahren vorzunehmen sind, finden Sie bei den Ausführungen unter Punkt 4.d dieses Artikels.

4. Besonderheiten der Nachschau

a) Umfang des gesetzlichen Nachschaurechtes

Die Gemeinden haben sich im KommStG 1993 ein Nachschaurecht entsprechend den anzuwendenden LAOen vorbehalten und agieren in diesem Bereich als autonome Abgabenbehörden – somit vollkommen unabhängig und vollkommen weisungsfrei im Rahmen des materiellen Bundesrechtes (KommStG 1993) unter Beachtung des für Gemeindeabgaben anzuwendenden Abgabenverfahrensrechtes (LAO und GemO). Die Nachschau gemäß § 118 LAO beinhaltet das Recht der Abgabenbehörde, alle für die Abgabenverwaltung bedeutsamen Umstände festzustellen und dabei Gebäude, Grundstücke und Betriebe zu betreten und zu besichtigen, die Vorlage der nach den Abgabenvorschriften zu führenden Bücher und Aufzeichnungen sowie sonstiger für die Abgabenverwaltung maßgeblicher Unterlagen zu verlangen, in diese Einsicht zu nehmen und hiebei zu prüfen, ob die Bücher und Aufzeichnungen fortlaufend, vollständig sowie formell und sachlich richtig geführt werden.

b) Vermeidung von Nachschauen in GPLA-Prüfungsfällen

Bezug nehmend auf die Ausführungen unter Punkt 3.b (Vermeidung von Doppelprüfungen) gilt besonders im Bereich der Nachschauen, dass sich diese nach dem Gesamtverständnis des GPLA-Projektes selbstverständlich insoweit am GPLA-Prüfungsplan orientieren werden, als am GPLA-Prüfungsplan aufscheinende Zeiträume nicht von einer gemeindlichen Nachschau betroffen sein sollen.

Der Grund liegt in der zu erzielenden Außenwirkung ("nur mehr ein Prüfungsvorgang" für einen bestimmten Zeitraum bei jedem Abgabepflichtigen), aber auch in Kostengründen für die Gemeinde, weil ja die GPLA-Prüfung einschließlich Kommunalsteuerprüfung auf Kosten der Finanzverwaltung bzw auf Kosten des Krankenversicherungsträgers durchgeführt wird.

c) Nachschauen zur Vermeidung von Prüfungslücken (in Abstimmung mit dem GPLA-Prüfungsplan)

Sofern daher eine Gemeinde in der "Übergangs- und Anlaufzeit" der GPLA selbst oder über den Gemeindebund Nachschauen durchführen möchte, werden diese Nachschauen von uns nur insoweit durchgeführt, als die Gemeinde keine Bedarfsprüfung anmelden will oder diese Bedarfsprüfung nicht (rechtzeitig) durchgeführt wird (wurde) und insoweit sich ein Nachschauzeitraum eines Abgabepflichtigen nicht bereits ohnedies am GPLA-Prüfungsplan befindet.

Zitat aus den Gesetzesmaterialien zum 2. AbgÄG 2002, Besonderer Teil: "Nachschauen von Gemeinden sind daher insbesondere zur Vermeidung von ‚Prüfungslücken‘ im Jahr 2003 auf Grund der bisher unterschiedlichen Prüfungspläne zulässig (zB bei bereits erfolgter Lohnsteuerprüfung für Zeiträume bis 2002, aber nicht erfolgter Kommunalsteuerprüfung für diese Zeiträume). Isolierte Prüfungshandlungen im Zusammenhang mit der Kommunalsteuer sind aber nach Möglichkeit im Sinne des Konzeptes der gemeinsamen Prüfung zu vermeiden. In diesem Zusammenhang hat eine Abstimmung von geplanten Nachschauen durch die Gemeinden mit den gemeinsamen Prüfungseinsatzplänen zu erfolgen."

Diese Abstimmung mit dem GPLA-Prüfungsplan wird durch unsere Prüfer im Vorfeld der konkreten Durchführung von Nachschauen stets selbstständig als Optimierung dahin gehend vorgenommen, um eine lückenlose Prüfung zu erreichen und dabei unnötige Kosten für die Gemeinden von vornherein zu vermeiden.

d) Nachschauen nach bereits erfolgter GPLA-Prüfungsdurchführung

Die Ergänzung eines Ermittlungsverfahrens kann sowohl zur Bescheiderstellung auf Grund des als Gutachten zu wertenden (und verfahrensrechtlich nicht bindenden) GPLA-Prüfungsergebnisses als auch im Berufungsverfahren nach einer bescheidmäßigen Abgabenfestsetzung (siehe Ausführungen unter Punkt 3.e) notwendig werden. Die im Zuge eines verfahrensrechtlich einwandfreien Abgabenverfahrens (nachweisliche Wahrung des Parteiengehörs, amtswegige Ermittlung des der Besteuerung zu Grunde zu legenden Sachverhaltes usw) allfällig durchzuführenden weiteren Ermittlungshandlungen sind aber vom verfahrenstechnisch-begrifflichen Verständnis und vom GPLA-Projektverständnis her keinesfalls mehr Anwendungsfälle der GPLA-(Bedarfs-)Prüfung, sondern ausschließlich der gemeindlichen Nachschau vorbehalten: In den Gesetzesmaterialien zum 2. AbgÄG 2002, Allgemeiner Teil, wird sogar ausdrücklich erwähnt, dass "die Möglichkeit von Nachschauen durch die bescheiderstellende Behörde für Einbringungszwecke sowie im Rechtsmittelverfahren ... durch die gemeinsame Prüfung unberührt" bleibt, was nicht eine "Erlaubnis" bedeutet sondern jedenfalls einer grundsätzlichen Aussage gleichkommt, zumal ja ausdrücklich nur eine "gemeinsame Prüfung" (somit bloß die initiale Ermittlungshandlung) und nicht ein gemeinsames Abgabenverfahren Gegenstand der GPLA ist.

5. Zusammenfassung

Veröffentlichung: Steirische Gemeindenachrichten, Ausgabe Mai 2003, Seiten 8-11