E-Government: Die elektronische Zustellung nach der Bundesabgabenordnung (BAO) bei Landes- und Gemeindeabgaben

StGN 3/4/2011, 7 ff

Robert Koch

E-Government: Wirksame Bekanntgabe abgabenrechtlicher Erledigungen bei Landes- und Gemeindeabgaben
Die elektronische Zustellung nach der Bundesabgabenordnung (BAO)

Allgemeine Anforderungen an „Erledigungen“

Erledigungen der Abgabenbehörde werden durch deren Bekanntgabe gegenüber dem Empfänger wirksam, was bei mündlichen Erledigungen durch deren Verkündung und – wegen der ungleich höheren Häufigkeit weitaus praxisrelevanter – bei schriftlichen Erledigungen durch Zustellung zu erfolgen hat (§ 97 Abs. 1 Bundesabgabenordnung – BAO, BGBl. Nr. 194/1961 in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010).
Abgabenrechtlich bedeutsame Erledigungen sind außerdem als (grundsätzlich schriftliche) Bescheide zu erlassen (§ 92 Abs. 1 BAO).
Welche inhaltlichen und formalen Bedingungen Erledigungen der Abgabenbehörde im Allgemeinen und Bescheide im Besonderen zu erfüllen und wann sie schriftlich zu ergehen haben, ist nicht Thema dieser Untersuchung, weswegen an dieser Stelle allgemein auf die §§ 91 bis 96 BAO verwiesen werden darf. Für einige bestimmte Arten von Bescheiden gelten außerdem weitere zusätzliche Anforderungen (z. B. § 198 Abs. 2 BAO für Abgabenbescheide). Eine von der Anzahl der Ausfertigungen und von ihrer Auswirkung her äußerst bedeutsame Form der abgabenbehördlichen Erledigung stellt die (über Art, Höhe und Zeitpunkt der Zahlungsverpflichtung unterrichtende) Lastschriftanzeige dar, welche natürlich schriftlich zu ergehen hat. Nachdem die BAO nur subsidiär gilt, sind sich aus dem materiellrechtlichen Zusammenhang ergebende besondere (allenfalls auch abweichende) Verfahrensvorschriften mit Anwendungsvorrang anzuwenden.

Zustellung schriftlicher Erledigungen

Wie bereits erwähnt werden schriftliche Erledigungen durch deren Zustellung als besondere Form der Bekanntgabe wirksam, welche sich nach dem Zustellgesetz, BGBl. Nr. 200/1982, zu richten hat, soweit nicht die BAO besondere Regelungen vorsieht.

Bisheriger Standard: Zustellung schriftlicher Erledigungen auf dem Postwege

Gewöhnliche abgabenrechtliche Erledigungen – wie etwa vierteljährliche „Massen-“Lastschriftanzeigen bezüglich laufender liegenschaftsbezogener Abgaben – werden aus Kostengründen wohl als einfache Postsendungen versendet. Aus § 102a BAO ergibt sich für den Bereich der Landes- und Gemeindeabgaben aus rein verfahrensrechtlicher Sicht, dass ein Zustellnachweis formalrechtlich nie (!) erforderlich ist – nicht einmal beim Vorliegen „wichtiger“ oder „besonders wichtiger“ Gründe (außer eine materiellrechtliche Regelung würde anderes vorsehen). In der Praxis wird jedoch die Abgabenbehörde in bestimmten Einzelfällen, wo es Beweisschwierigkeiten zu vermeiden gilt (etwa bei absehbaren Rechtsmittelverfahren, zur Beurteilung der Rechtzeitigkeit üblicherweise „knapp“ eingereichter Rechtsmittel, bei wiederholt „am Postweg in Verlust geratenden“ Erledigungen usw), von Vornherein anders vorgehen und diesem Umstand mit „freiwilligem“ Zustellnachweis vorbeugen. In diesem Zusammenhang ist auf die gesetzliche Vermutung in § 26 Abs. 2 erster und zweiter Satz Zustellgesetz – ZustG, BGBl. Nr. 200/1982 in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, hinzuweisen, wonach die Zustellung zwar grundsätzlich am dritten Werktag nach der Übergabe an das Zustellorgan als bewirkt gilt, im Zweifel aber die Behörde die Tatsache und den Zeitpunkt der Zustellung von Amts wegen festzustellen hat. Konnte jedoch der Empfänger wegen Abwesenheit von der Abgabestelle vom Zustellvorgang nicht rechtzeitig Kenntnis erlangen, gilt die Zustellung erst am Tag nach der Rückkehr an die Abgabestelle als wirksam vorgenommen (§ 26 Abs. 2 dritter Satz ZustG).

Vorbemerkung zu „anderen“ Zustellungsformen schriftlicher Erledigungen

Nach der BAO sind Abgabenbehörden nie verpflichtet, schriftliche Erledigungen elektronisch zuzustellen.
Es besteht bloß unter den nachfolgend beschriebenen Voraussetzungen die in der Praxis teilweise sicher Kosten sparende und/oder verwaltungsökonomische Möglichkeit, elektronisch zuzustellen.
Entschließt sich die Behörde zur elektronischen Zustellung, hat sie die diesbezüglichen Bestimmungen des ZustG, insbesondere des 3. Abschnittes, einzuhalten.

Elektronische Zustellungsformen ohne ausdrückliche Zustimmung der Partei

Die Abgabenbehörde darf innerhalb von zwei Werktagen nach Einlangen eines Anbringens im Weg automationsunterstützter Datenübertragung oder einer anderen technischen Form ihre Erledigung in derselben Art übermitteln – ausgenommen die Partei hat dieser Übermittlungsart gegenüber der Behörde ausdrücklich widersprochen (§ 97a Z. 2 BAO).

Elektronische Zustellungsformen mit ausdrücklicher Zustimmung der Partei

Schriftliche Erledigungen dürfen – wenn die Partei zuvor einer bestimmten Übermittlungsart ausdrücklich zugestimmt hat – gemäß § 97a Z. 1 BAO auch im Wege automationsunterstützter Datenübertragung oder in jeder anderen technisch möglichen Weise übermittelt werden, wobei der Empfänger mit der vorgenannten Zustimmung bereits ex lege auch die Verantwortung für die Datensicherheit des mitgeteilten Inhalts der Erledigung im Sinne des Datenschutzgesetzes 2000 übernimmt. Es empfiehlt sich, die vorerwähnte Zustimmung seitens der Partei schriftlich beibringen zu lassen (bzw. niederschriftlich festzuhalten), um behaupteten Zustellmängeln von Vornherein den Wind aus den Segeln zu nehmen. In Frage kämen hier beispielsweise Zustellungen im Wege der Telefaxsendung, der E-Mail oder im Wege der Übergabe eines geeigneten Datenträgers (§ 97a Z. 1 BAO).
Weiters gilt die erforderliche Zustimmung als gegeben bzw. als erteilt, wenn sich der Empfänger bei einem Zustelldienst oder beim elektronischen Kommunikationssystem der Behörde registriert hat. Wenn sich ein Empfänger für die Zustellung über das elektronische Kommunikationssystem der Behörde „registriert“ (Anmerkung: dies ist kein gesetzlicher Begriff), sollte er bei diesem Anmeldevorgang ausdrücklich und dokumentiert auf die Inhalte und Rechtsfolgen des § 37 Abs. 1 ZustG (soweit sie die Zustellung über das elektronische Kommunikationssystem der Behörde und nicht die Zustellungen an einer elektronischen Zustelladresse betreffen) hingewiesen werden; insbesondere, dass in weiterer Folge eine Zustellung über das elektronische Kommunikationssystem der Behörde als am dritten Werktag nach dem erstmaligen Bereithalten (!) des Dokuments als bewirkt gilt.

BAO-Rahmenbedingungen für elektronische Zustellungen

Für Zustellungen nach der BAO gilt das ZustG (§ 98 BAO). Für Landes- und Gemeindeabgaben gilt für Zustellungen auch der 3. Abschnitt des Zustellgesetzes (elektronische Zustellung) – und zwar seit 31. 12. 2010 durch das Inkrafttreten des neu eingefügten § 98a BAO.
§ 98 Abs. 2 BAO verfügt, dass elektronisch zugestellte Dokumente als zugestellt gelten, „sobald sie in den elektronischen Verfügungsbereich des Empfängers gelangt sind“, wobei die Behörde im Zweifel die Tatsache und den Zeitpunkt des Einlangens amtswegig festzustellen hat. Weiters gilt auch für elektronische Zustellungen eine Regelung wie oben zu § 26 Abs. 2 dritter Satz ZustG für postalisch zugestellte schriftliche Erledigungen beschrieben.

E-GovG-Rahmenbedingungen?

Das E-Government-Gesetz - E-GovG, BGBl. I Nr. 10/2004 in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, definiert in seinen §§ 19 und 20 Eigenschaften und Zweck der Amtssignatur sowie deren zulässige Verwendung und die damit einher gehenden Auswirkungen. Aus dem E-GovG selbst ergibt sich jedoch keinesfalls die Verpflichtung, eine Amtssignatur auf bestimmten (BAO-) Dokumenten aufzubringen.

Amtssignatur für BAO-Erledigungen?

§ 96 dritter Satz BAO besagt, dass mittels automationsunterstützter Datenverarbeitung erstellte Ausfertigungen weder einer Unterschrift noch einer Beglaubigung bedürfen und ohne Unterschrift und ohne Beglaubigung als durch den Leiter der auf der Ausfertigung bezeichneten Abgabenbehörde genehmigt gelten. Eine Amtssignatur ist daher auf BAO-Erledigungen auch aus diesem Blickwinkel nicht (!) erforderlich.
Zum Vergleich: Im BAO-Anwendungsbereich existiert keine mit § 18 Abs. 3 und 4 Allgemeines Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 – AVG, BGBl. Nr. 51/1991 in der Fassung BGBl. I Nr. 111/2010, vergleichbare Gesetzesbestimmung, welche in diesem Zusammenhang zu beachten wäre.

SigG-Rahmenbedingungen?

Anbieter von Signier- bzw. Signaturanwendungen erklären verschiedentlich, nicht (original) unterschriebene behördliche Erledigungen und insbesondere Bescheide seien nur dann entsprechend dem Signaturgesetz – SigG, BGBl. I Nr. 190/1999 in der Fassung BGBl. I Nr. 75/2010, als rechtskonform anzusehen, wenn diese eine Amtssignatur aufweisen würden: Dieser Inhalt ist dem SigG jedoch keinesfalls zu entnehmen – und auch anderen Gesetzen nicht...

Arten elektronischer Zustellung ohne Zustellnachweis

Genügt der Behörde eine elektronische Zustellung ohne Zustellnachweis, so sieht das ZustG als Möglichkeiten

Merkmale der einzelnen Formen elektronischer Zustellungen

Unmittelbare elektronische Ausfolgung

Wenn der Empfänger bei der Antragstellung seine Identität und die Authentizität der Kommunikation nachgewiesen hat, dürfen versandbereite Dokumente in zeitlich engem Zusammenhang mit der Antragstellung (im Hinblick auf den vorgenannten Nachweis) auch unmittelbar elektronisch ausgefolgt werden (§ 37a ZustG).
Damit diese Übermittlungsart als zulässig angesehen werden kann, muss die Partei zuvor ausdrücklich zugestimmt haben (§ 97a Z. 1 BAO). Wie in diesem Kontext vorzugehen ist, wenn ein Zustellnachweis erforderlich oder gewünscht ist, wurde bereits beschrieben.

Zustellung an eine elektronische Zustelladresse

Erfolgen Zustellungen an eine elektronische Zustelladresse (z. B. E-Mail), gilt die behördliche Erledigung mit dem Zeitpunkt des Einlangens beim Empfänger als zugestellt. Im Zweifel hat die Behörde Tatsache und Zeitpunkt des Einlangens beim Empfänger amtswegig festzustellen (§ 37 Abs. 1 ZustG).
Zur Zulässigkeit dieser Übermittlungsart muss die Partei zuvor ausdrücklich zugestimmt haben (§ 97a Z. 1 BAO). Diese Form der Zustellung ist nicht zulässig (bzw. nicht ausreichend), wenn eine Zustellung mittels Zustellnachweis gesetzlich gefordert (bzw. gewünscht) ist.

Zustellung über das elektronische Kommunikationssystem der Behörde

Unter einem „elektronischen Kommunikationssystem der Behörde“ hat man sich etwas ähnliches wie FinanzOnline im Kleinen – z. B. auf Landes- oder Gemeindeebene, möglicherweise beschränkt auf den Nachrichtenempfang – vorzustellen. Hier gelten behördliche Erledigungen als am dritten Werktag nach dem erstmaligen Bereithalten der behördlichen Erledigungen als zugestellt.
Für die Zulässigkeit dieser Übermittlungsart muss die Partei zuvor ausdrücklich zugestimmt haben (§ 97a Z. 1 BAO).
Auch diese Form der Zustellung ist nicht zulässig (bzw. nicht ausreichend), wenn eine Zustellung mittels Zustellnachweis gesetzlich gefordert (bzw. gewünscht) ist.
Achtung: Die Abgabenbehörde darf nur dann eine Zustellung über das elektronische Kommunikationssystem der Behörde vornehmen, wenn sie zuvor festgestellt hat, dass der Empfänger nicht bei einem Zustelldienst angemeldet ist bzw. dass der Empfänger dem Zustelldienst nicht mitgeteilt hat, dass die Zustellung innerhalb eines bestimmten Zeitraums ausgeschlossen sein soll (§ 37 Abs. 1 und 2 in Verbindung mit § 34 Abs. 1 und ZustG).

Zustellung über einen Zustelldienst

Ist der Empfänger bei einem Zustelldienst registriert, darf die Abgabenbehörde gemäß § 37 Abs. 2 zweiter Satz ZustG Zustellungen nicht über das elektronische Kommunikationssystem der Behörde vornehmen sondern muss den Zustelldienst nutzen. Das Bundeskanzleramt verzeichnet alle nach der Zustelldiensteverordnung – ZustDV, BGBl. II Nr. 233/2005 in der Fassung BGBl. II Nr. 354/2008, als elektronische Zustelldienste zugelassenen Zustelldiensteanbieter im Internet unter der Adresse http://bka.gv.at/zustelldienste; die Zustelldienste unterliegen auch der Aufsicht durch den Bundeskanzler.
Die Abgabenbehörde, welche eine elektronische Zustellung vornehmen möchte, muss daher gemäß § 34 ZustG zunächst beim Ermittlungs- und Zustelldienst (über eine zentrale Stelle, den so genannten „Zustellkopf“) die elektronische Zustellfähigkeit des Empfängers bei natürlichen Personen anhand des bereichsspezifischen Personenkennzeichens („bPK“; § 9 E-GovG), ansonsten anhand der Stammzahl (§ 6 E-GovG) abfragen. Die Abgabenbehörde erhält dann auf Grund der vorgenannten Anfrage die Information, welche Dateiformate der Empfänger annimmt sowie erforderliche Angaben des Empfängers für eine allfällige inhaltliche Verschlüsselung der zuzustellenden Dokumente. Ist der Empfänger bei mehreren Zustelldiensten registriert, ist einem Zustelldienst der Vorzug zu geben, dem gegenüber der Empfänger Angaben über die inhaltliche Verschlüsselung gemacht hat.

Exkurs: Moderne E-Government-Märchen

Unter die modernen „E-Government-Märchen“ sind daher im Sinne der vorstehenden Ausführungen Behauptungen aller Art einzuordnen, wonach seit 1. 1. 2011 alle elektronisch ausgefertigten und/oder zugestellten, somit alle nicht urschriftlich unterfertigten Dokumente amtssigniert sein müssten.
Auch sämtlichen Versuchen, mit Begriffen wie „duale Zustellung“, „ELAK“ („elektronischer Akt“), „Registered Mail“, „Fire & Forget“ u dgl fest stehende, unumstritten definierte oder gar gesetzliche Begriffe suggerieren zu wollen, muss mit höchster Vorsicht begegnet werden – denn maßgeblich für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandels sind ausschließlich die Inhalte von Gesetzen (und allenfalls Verordnungen).
Unter Beachtung des verfassungsgesetzlichen Legalitätsprinzips der Hoheitsverwaltung wird es daher beispielsweise auch beim fortschrittlichsten „elektronischen Akt“ nicht zulässig sein, ein Originalanbringen in Papierform nach dessen Digitalisierung zu „entsorgen“, sofern nicht ausdrücklich eine entsprechende Rechtsgrundlage dazu besteht...

Zusammenfassung

Werden elektronische Zustellungen erwogen, ist zuallererst zu unterscheiden, ob ein Zustellnachweis erforderlich ist:

Nachdem in BAO-Angelegenheiten – somit allgemein im Abgabenverfahrensrecht – grundsätzlich kein Zustellnachweis benötigt wird, kommen